Lei 8.429/1992 – sanções aplicáveis aos agentes públicos

Sanções de natureza civil aplicáveis a agentes públicos
- Visão geral
  - os atos de improbidade administrativa desta Lei são um rol exemplificativo;
  - o agente público tem responsabilidade subjetiva;
  - com finalidade principal o ressarcimento de danos causados ao erário;
- Entendimento do STF (decisão antiga);
  - a Lei de Improbidade não se aplica aos agentes políticos sujeitos a Lei do Crime de Responsabilidade;
  - Presidente da República, Vice-presidente, Ministros de Estados e outros;
  - conforme arts. 52, I e II, c/c 96, III, c/c 102, I, “c”, c/c 105, I, “a” c/c 108, I, a, todos da CF/88;
- Entendimento do STJ
  - a Lei de Improbidade se aplica aos agentes políticos, exceto o Presidente da República;
  - atos que impliquem em enriquecimento ilícito ou atentem contra os princípios requerem comprovação de dolo;
  - atos que impliquem em lesão ao erário requerem comprovação de culpa ou dolo;
  - deve haver agente público no polo passivo, não sendo possível ajuizar ação apenas contra o particular;
  - permite incluir pessoas jurídicas no polo passivo;
  - não se aplica o princípio da insignificância;

Disposições gerais

Art. 1° Serão puníveis os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra:
- a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer Poder ou entidade estatal da U/E/DF/M/T;
- empresa incorporada ao patrimônio público;
- o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público;
- entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra:
  - com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual;
  - com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual;
    - limitando-se a sanção patrimonial e à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (§ú).

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei:
- todo aquele que exerce, nas entidades mencionadas, mandato, cargo, emprego ou função;
- ainda que transitoriamente ou sem remuneração;
- por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo;

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público:
- induza ou concorra para a prática do ato de improbidade, ou;
- dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta;
- necessitando responder conjuntamente ao agente público (litisconsórcio necessário);

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia;
- são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios:
- de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público:
- por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro;
- dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito:
- o agente público ou terceiro beneficiário;
- perderá os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito:
- caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público;
- para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
  - §ú. A indisponibilidade recairá:
    - sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou;
    - sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

Art. 8° Os sucessores daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente:
- está sujeito às sanções patrimoniais desta lei até o limite do valor da herança;
- exceção prescricional, Art. 37, § 5º, da CF/88.

Atos de improbidade administrativa

Importam em enriquecimento ilícito (doloso) – lista exemplificativa

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir:
- qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade;
- nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
- I – receber vantagem econômica (dinheiro, bem móvel ou imóvel), para si ou para outrem, direta ou indireta:
  - a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente;
  - de quem tenha interesse, direto ou indireto;
  - que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
- VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento:
  - para pessoa física ou jurídica;
  - que tenha interesse suscetível;
  - de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
- II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta:
  - para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou;
  - a contratação de serviços por preço superior ao valor de mercado, pelas entidades referidas no art. 1°;
- III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta:
  - para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou;
  - o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
- V – receber vantagem econômica, ou aceitar promessa de tal vantagem, de qualquer natureza, direta ou indireta:
  - para tolerar qualquer outra atividade ilícita, como:
    - a exploração ou a prática de jogos de azar;
    - de lenocínio;
    - de narcotráfico;
    - de contrabando, ou;
    - de usura;
- VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta:
  - para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em qualquer serviço público;
  - como obras públicas, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica;
  - de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
- IX – perceber vantagem econômica:
  - para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
- X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente:
  - para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
- XI – incorporar ao seu patrimônio, por qualquer forma:
  - bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial;
  - das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
- XII – usar em proveito próprio:
  - bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial;
  - das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
- IV – utilizar, em obra ou serviço particular:
  - veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza;
  - de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
  - bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
- VII – adquirir bens de qualquer natureza, para si ou para outrem:
  - no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública;
  - cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

Causam prejuízo ao erário (doloso ou culposo) – lista exemplificativa

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa:
- que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres;
- das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
- I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular:
  - de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
- II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize:
  - bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
- III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências:
  - bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
- IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação:
  - de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou;
  - a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
- V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação:
  - de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
- VI – realizar operação financeira:
  - sem observância das normas legais e regulamentares, ou;
  - aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
- VII – conceder benefício administrativo ou fiscal:
  - sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
- VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo:
  - para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
- IX – ordenar ou permitir a:
  - realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
- X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda;
  - bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
- XI – liberar verba pública:
  - sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
- XII – permitir, facilitar ou concorrer para:
  - que terceiro se enriqueça ilicitamente;
- XIII – permitir que outrem utilize, em obra ou serviço particular:
  - veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
  - bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
- XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto:
  - a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
- XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público:
  - sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou;
  - sem observar as formalidades previstas na lei.
- XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de pessoa física ou jurídica:
  - de bens, rendas, verbas ou valores públicos;
  - transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias;
  - sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
- XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada, utilize:
  - bens, rendas, verbas ou valores públicos;
  - transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração de parcerias;
  - sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
- XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas:
  - sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
- XIX – frustrar a licitude:
  - de processo seletivo para celebração de parcerias da administração pública com entidades privadas, ou;
  - dispensá-lo indevidamente;
- XX – agir negligentemente:
  - na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas;
  - de parcerias firmadas com entidades privadas pela administração pública;
- XXI – liberar recursos:
  - de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
  - sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Atentam contra os princípios da administração pública (dolosos) – lista exemplificativa

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública:
- qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições:
- I – praticar ato visando fim proibido:
  - em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
- II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
- III – revelar fato ou circunstância:
  - de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
- IV – negar publicidade aos atos oficiais;
- V – frustrar a licitude de concurso público;
- VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
- VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro:
  - antes da respectiva divulgação oficial;
  - teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
- VIII – descumprir as normas:
  - relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas;
  - de parcerias firmadas com entidades privadas pela administração pública.
- IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.

Penas

As sanções são aplicáveis independentemente daquelas requeridas na petição inicial.

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica:
- está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações;
- que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente de acordo com a gravidade do fato:
- I – na hipótese do art. 9° → enriquecimento ilícito:
  - I – perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
  - II – ressarcimento integral do dano;
  - III – perda da função pública, quando houver;
  - IV – suspensão dos direitos políticos de 8 a 10 anos [8 → 10];
  - V – pagamento de multa civil de até 3x o valor do acréscimo patrimonial;
  - VI – proibição de contratar pelo prazo de 10 anos, com o Poder Público, ou;
    - receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente;
    - ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário;
- II – na hipótese do art. 10 → causam prejuízo ao erário:
  - I – perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância;
  - II – ressarcimento integral do dano;
  - III – perda da função pública;
  - IV – suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos [5 → 8];
  - V – pagamento de multa civil de até 2x o valor do dano;
  - VI – proibição de contratar pelo prazo de 5 anos, com o Poder Público, ou;
    - receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente;
    - ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário;
- III – na hipótese do art. 11 → atentam contra os princípios:
  - I – ressarcimento integral do dano;
  - II – perda da função pública, se houver;
  - III – suspensão dos direitos políticos de 3 a 5 anos [3 → 5];
  - IV – pagamento de multa civil de até 100x o valor da remuneração percebida pelo agente;
  - V – proibição de contratar pelo prazo de 3 anos, com o Poder Público, ou;
    - receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente;
    - ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário.
- §1º O juiz levará em conta para a fixação das penas previstas nesta lei:
  - extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente.
- §2º A perda da função se dá no momento em que a pena é aplicada, ainda que o sujeito tenha mudado de função, e;
  - caso o sujeito tenha se aposentado, pode ser convertida em cassação de aposentadoria.
- §3º Em caso de sentença com ausência de prazos previstos no Art. 12, aplica-se o menor.

Declaração de bens

Art. 13. A posse e o exercício de agente público:
- ficam condicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado;
- a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.
- § 1° A declaração compreenderá qualquer espécie de bens e valores patrimoniais, e localizado no País ou no exterior;
  - sejam imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e, quando for o caso, abrangerá:
  - os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos, e;
  - de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante;
  - excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
- § 2º A declaração de bens:
  - será anualmente atualizada, e;
  - na data em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
- § 3º Punir-se-á com a pena de demissão a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis:
  - a recusa a prestar declaração dos bens, pelo agente público, dentro do prazo determinado, ou;
  - que a prestar falsa.
- § 4º Cópia da declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita Federal poderá ser entregue;
  - a critério do declarante, na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza;
  - com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo.

Procedimento administrativo e do processo judicial

Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
- § 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante (não pode ser anônima), as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento.
- § 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
  - (a rejeição é passível de apelação), como em toda ação que põe fim ao processo)
- § 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
  - (a deferição é passível de agravo, como em toda ação que não põe fim ao processo → interlocutória)

Art. 15. A comissão processante:
- dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas;
- da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade.
- §ú. que poderão, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade:
- a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão;
- para que requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro;
- com finalidade cautelar (preventiva), não caracterizando penalidade ou sanção;
- que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
- § 1º O pedido de sequestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
- § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio:
  - de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior;
  - nos termos da lei e dos tratados internacionais.
- Requisitos da Cautelar:
  - fumus boni iuris → depende de indícios;
  - periculum in mora (requisito presumido) → a demora poderá levar a decisão ineficaz;
- Tipos de Cautelar:
  - sequestro de bens;
  - investigação e bloqueio de contas e aplicações financeiras;
  - afastamento preventivo → em caso a manutenção do servidor atrapalhe a instrução processual;
  - indisponibilidade de bens
    - todos aqueles necessários para ressarcimento dos prejuízos;
    - inclusive aqueles bens que já pertenciam ao acusado mesmo antes da prático do ato de improbidade;

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta:
- pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada;
- dentro de 30 dias da efetivação da medida cautelar.
- § 1º É vedado o acordo, conciliação ou transação nas ações de que trata o caput.
- § 2º A Fazenda Pública, quando for o caso promoverá:
  - as ações necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio público.
- § 3º No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público:
  - aplica-se, no que couber, o disposto no § 3º do art. 6º da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
- § 4º O Ministério Público sempre fará parte da ação:
  - se não intervir no processo como parte:
  - atuará obrigatoriamente como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
- § 5º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo:
  - para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
- § 6º A ação será instruída:
  - com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade, ou;
  - com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas;
    - observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do CPC.
- § 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará:
  - a notificação do requerido para oferecer manifestação por escrito;
  - que poderá instruir com documentos e justificações dentro do prazo de 15 dias.
- § 8º Recebida a manifestação do requerido, o juiz rejeitará a ação;
  - em decisão fundamentada no prazo de 30 dias, se convencido:
    - da inexistência do ato de improbidade;
    - da improcedência da ação, ou;
    - da inadequação da via eleita.
- § 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
- § 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento.
- § 11. Reconhecida a inadequação da ação de improbidade:
  - juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito, e caberá apelação;
  - em qualquer fase do processo.
- § 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei:
  - o disposto no art. 221, caput e § 1º, do Código de Processo Penal.

Art. 18. A sentença que julgar procedente:
- ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente:
- determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.

Disposições penais

Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade
- contra agente público ou terceiro beneficiário:
- quando o autor da denúncia o sabe inocente.
- Pena: detenção de 6 a 10 meses e multa.
- §ú. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado:
  - pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.

Art. 20. Apenas com o trânsito em julgado da sentença condenatória se efetivam:
- a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos:
  - §ú. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar:
    - o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função;
    - sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual (cautelar).

Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
- I – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento;
- II – da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício:
- a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14;
- poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo.

Prescrição

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
- I – até 5 anos após o término do exercício (fim do vínculo):
  - de mandato (fim do 2º, se reeleito), de cargo em comissão ou de função de confiança.
- II – dentro do prazo prescricional previsto em lei específica:
  - para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público;
  - nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego;
  - no estatuto do servidor municipal, estadual ou federal (Lei 8.112 estipula até 5 anos após o conhecimento do fato).
- III – até 5 anos da prestação de contas final:
  - de pessoas privadas que recebem recursos públicos.
- §ú. Ressalvadas as ações de ressarcimento que são imprescritíveis (Art. 35, §5º, CF/88);

Reinaldo Gil Lima de Carvalho